Innlegg: Mye å lære fra gjennomførte vegprosjekter

Concept-programmet på NTNU etterevaluerer investeringsprosjekter som er kommet i driftsfase med bruk av en standardisert evalueringsmodell som vurderer prosjektenes operasjonelle, taktiske og strategiske suksess. Ved utgangen av 2024 har vi evaluert 42 prosjekter, hvorav 14 vegprosjekter.

De evaluerte vegprosjektene ble vedtatt i perioden 2002-2016 og åpnet for trafikk i årene 2005-2020. Total kostnad var om lag 43 milliarder kroner i dagens kroneverdi. I en ny studie oppsummerer vi resultatene fra de 14 evalueringene.

Operasjonell suksess

Operasjonell suksess er knyttet til selve prosjektgjennomføringen. Det dreier seg om hvorvidt ressursene har blitt tids- og kostnadseffektivt omsatt og om prosjektet har levert den avtalte kvaliteten.

Evalueringene vurderer at prosjektene hovedsakelig har blitt gjennomført som planlagt, men ikke fullt ut i tråd med resultatmålene. To tredeler av prosjektene ble gjennomført innenfor Stortingets vedtatte kostnadsramme (P85), men avviket fra den mer ambisiøse styringsrammen(P50), som er den størrelsen Statens vegvesen sikter mot, var hele 7 %. Andelen kostnadsoverskridelser har, med andre ord, vært litt for høy.

I de tre prosjektene i utvalget med kostnadsoverskridelser på 10-35 % (Ryfast/Eiganestunnelen, Tresfjordbrua og Atlanterhavstunnelen) pekte evalueringene på at krevende grunnforhold var den viktigste årsaken til at kostnadene ble uventet høye.

Ni av prosjektene ble åpnet som planlagt eller raskere. Tre prosjekter (Hardangerbrua, Ryfast /Eiganestunnelen og Atlanterhavstunnelen) ble imidlertid vesentlig forsinket (12-20 måneder). Felles for de tre prosjektene var at de ikke kom i gang med anleggsarbeidet etter stortingsvedtak som planlagt. Taper man tid i starten er det krevende å ta inn dette senere og, som figuren under viser, kommer man skjevt ut tidsmessig så har dette normalt også kostnadskonsekvenser.

Taktisk suksess

Taktisk prosjektsuksess er knyttet til realisering av planlagte effekter for brukerne av de nye vegene. I de 14 evalueringene handlet det i stor grad om bedre fremkommelighet/redusert reisetid og økt trafikksikkerhet.

Graden av måloppnåelse for fremkommelighet var gjennomgående god. Spart reisetid varierte fra 2 til 60 minutter (gjennomsnitt 19 minutter). Ikke uventet var reisetidsreduksjonen særlig stor i de fem ferjeavløsningsprosjektene i utvalget.

Mange av prosjektene hadde også mål om bedre trafikksikkerhet. Med ett unntak så man en reduksjon i alvorlige ulykker etter åpning av de nye vegene.

En viktig del av bildet er imidlertid at det var (unødvendig) krevende å dokumentere måloppnåelsen, og ikke lett å sammenligne resultater på tvers av prosjektene grunnet lite standardiserte indikatorer og manglende tilgang til data og før-målinger.

Strategisk suksess

Det strategiske nivået dreier seg om prosjektene representerte riktige investeringer for staten og samfunnet. Dette er et flerdimensjonalt, og noen ganger konfliktfullt, spørsmål. Derfor vurderes strategisk suksess ut ifra flere kriterier.

Norske vegprosjekter er ofte samfunnsøkonomisk ulønnsomme og andelen lønnsomme prosjekter har avtatt de siste 30 årene. I Nasjonal transportplan 2025–2036 ble netto nåverdi av nye store investeringsprosjekter prioritert for oppstart i perioden beregnet til hele minus 65 milliarder kroner. Man kan si det var et paradoks at de likevel ble prioritert av politikerne.

Kun fire av prosjektene ble beregnet å være samfunnsøkonomisk lønnsomme da de ble vedtatt av Stortinget. Samlet estimert netto nåverdi den gang var 284 millioner kroner.

Oppdaterte lønnsomhetsberegninger gir et helt annet resultat. Etterevalueringene fant at kun 2 av de 14 prosjektene var ulønnsomme. Samlet netto nåverdi hadde økt til over 19 milliarder kroner(!)

Men - sammenliknbarhet mellom analyser før og etter er en stor utfordring. Siden prosjektene først ble utredet er analyseperioden økt og diskonteringsrenten redusert. Alt annet likt har det økt lønnsomheten til alle vegprosjekter. Det er den viktigste årsaken til at de evaluerte prosjektene brått er langt mer lønnsomme enn på beslutningstidspunktet. Det viser at samfunnsøkonomiske analyser er omfattet av stor usikkerhet, og at beregnet netto nåverdi kan være er et øyeblikksbilde i en verden i stadig endring.

Strategiske suksess handler også om andre ting enn lønnsomhet. Det dreier seg om prosjektene har vært i tråd med samfunnets mål og prioriteringer, om de representerer den riktige løsningen også på sikt og om prosjektene har hatt andre (positive og negative) virkninger enn det de var planlagt å ha.

De fleste evalueringene har sett etter positive virkninger knyttet til næringsliv og bo- og arbeidsmarked, men finner i liten grad tegn til slike virkninger. På den negative siden pekes det på uheldige miljøpåvirkninger.

De fleste vegene har gitt betydelig trafikkvekst, noe som indikerer at det var behov for utbyggingen, i hvert fall lokalt. Investeringene scorer stort sett også bra på NTP-målene, med unntak av det som gjelder klima og miljø. Det er krevende å vurdere om andre konsepter eller prosjekter ville ha vært bedre. De fleste evalueringene mener at prioriteringen av prosjektene har vært fornuftige, selv om noen problematiserer at de kan ha gått på bekostning av jernbanesatsinger.

Trafikkprognosene tilsier økt bruk av vegene i fremtiden, ikke minst når bompengene faller vekk, men i noen tilfeller forventes så høy trafikkvekst at det kan svekke fremkommeligheten eller medføre behov for kostnadskrevende sikkerhetstiltak.

Læringspunkter for fremtidige vegprosjekter

Meta-evalueringen identifiserer 22 læringspunkter for fremtidige vegprosjekter, og evalueringer av dem. Under peker vi på fem av dem.

• Sørg for tilstrekkelig kompetanse, kapasitet og kontinuitet i byggherreorganisasjonen. Effektivt gjennomførte prosjekter har ofte det til felles at byggherre stiller med tung operativ erfaring og fagkompetanse i prosjektorganisasjonen. Det gir gode og konstruktive prosesser mot både de prosjekterende og entreprenørene med tanke på å finne gode løsninger i forkant samt å håndtere utfordringer etter hvert som de oppstår. Samtidig må ikke en byggherre som følger med være til hinder for at entreprenør gis frihet til styring av egne ressurser og egen produksjon.
• Bruk tilstrekkelige ressurser på grunnundersøkelser på et tidlig nok tidspunkt. Når prosjekter går over kostnadsrammen, er det ofte som følge av overraskelser knyttet til grunnforhold. Det kan være mye å spare på å velge en korridor med sikrere grunnforhold i kommunedelplanprosessen. Prisen for ytterligere grunnundersøkelser er ofte liten i forhold til potensielt negative konsekvenser i byggefasen.
• Prioriter å løse det prosjektutløsende problemet. Lengre og strekningsvise utbygginger er mest hensiktsmessige der det identifiserte problemet gjelder nettopp hele strekningen, for eksempel knyttet til kapasitet- og fremkommelighetsproblemer. Hvis problemet imidlertid er knyttet til enkeltpunkter på en strekning, for eksempel ulykkesutsatte svinger eller rasutsatte områder, kan mindre investeringer være mer hensiktsmessige. Ikke less på med mange opplevde problemer og lokale ønsker for å rettferdiggjøre en stor, og kanskje samfunnsøkonomisk ulønnsom, investering.
• Ansvarliggjør aktører med eierskap til og innvirkning på effektene. Bredere samfunnsvirkninger oppnås ikke som følge av ny infrastruktur alene. Aktører som kommuner og fylker, kollektivselskaper, næringsorganisasjoner mfl. og som kan påvirke prosjekters mål og nytte, må involveres i nyttestyringen.
• Store vegprosjekter må vurderes i tilknytning til hvilken samfunnsutvikling man ønsker. Ønsket samfunnsutvikling er kjernen i det strategiske perspektivet. Vegprosjekter må vurderes ut ifra i hvilken grad de bidrar til oppnåelsen av samfunnets overordnede målsetninger, ikke bare innenfor samferdselssektoren, og om alternativ ressursbruk kan være mer hensiktsmessig.

Avsluttende merknader

Staten bruker store ressurser på å planlegge og kvalitetssikre investeringsprosjekter før de vedtas av Stortinget. Da er det viktig at man også undersøker om prosjektene gir de ønskede effektene, og at man tar med seg læringspunkter til kommende prosjekter. Både enkeltevalueringer og metaevalueringer som den vi her har presentert, er en viktig kilde til læring, men det forutsetter at resultatene gjøres kjent og benyttes i de organisasjonene som har innvirkning på prosjektenes resultater, mål og nytte. Det er et ansvar for Statens vegvesen som byggherre og Samferdselsdepartementet som overordnet prosjekteier.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.