Innlegg: Konkursspøkelse i offentlige kontrakter – handlingsrom og grenser i lys av anskaffelsesregelverket

Håndtering av økonomiske utfordringer i offentlige kontrakter

Avhengig av de økonomiske utfordringenes alvorlighetsgrad og varighet, vil det kunne være aktuelt at:

1. entreprenør og byggherre søker å løse utfordringene seg imellom,
2. at det gjennomføres rekonstruksjon, eller
3. at entreprenør slås konkurs.

Forbigående økonomiske utfordringer kan ofte håndteres ved at entreprenør og byggherre blir enige om mindre justeringer i kontrakten. Dette kan inkludere justeringer i fremdriftsplanen og/eller betalingsplanen, avbestilling av tyngende kontraktsarbeid eller utløsning av en økonomisk gunstig opsjon. Byggherrer som er underlagt anskaffelsesregelverket har frihet til å gjøre slike justeringer, så lenge endringene ikke er "vesentlige". Hvis justeringene blir gjort i henhold til endrings- eller opsjonsbestemmelsene i kontrakten, vil de som hovedregel ikke være "vesentlige".

Hvis kontrakten ikke tar høyde for slike justeringer, vil lovligheten avhenge av en konkret vurdering. I denne vurderingen må man blant annet se på om endringene innebærer nye betingelser som potensielt kunne ha tillatt andre leverandører å delta i den opprinnelige konkurransen, eller at oppdragsgiveren kunne ha tildelt kontrakten til en annen leverandør, endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren, eller utvider kontraktens omfang betydelig.

Ettersom målet er å forbedre den økonomiske situasjonen for entreprenøren, bør byggherren særlig være oppmerksom på om kontraktens økonomisk balanse endres til fordel for leverandøren. For eksempel vil byggherren ikke lovlig kunne akseptere en oppjustering av kontraktens enhetspriser, med mindre oppjusteringen er i samsvar med en eventuell prisjusteringsbestemmelse i kontrakten.

Erfaringsmessig kan det være utfordrende å avgjøre om endringer er å anse som "vesentlige". Derfor gir anskaffelsesregelverket byggherrer som er i god tro om endringenes lovlighet, mulighet til å kunngjøre sin intensjonen om å foreta de aktuelle endringene på Doffin/TED og deretter vente i 10 dager før implementering. I løpet av disse 10 dagene har entreprenører som eventuelt mener at endringene ikke er lovlige, mulighet til å ta kontakt med oppdragsgiveren og gi beskjed om dette. Slik intensjonskunngjøring reduserer risikoen for å bli ilagt gebyr mv. dersom det senere skulle vise seg at endringen likevel var "vesentlig".

For entreprenører som står overfor store økonomiske utfordringer som de ikke kan løse på egenhånd (utenrettslig), finnes det to hovedalternativer i norsk rett: rekonstruksjon og konkurs. Prosessene blir gjennomført av en tredjepart som er oppnevnt av domstolene, enten en rekonstruktør eller en bobestyrer. Målet med rekonstruksjon er å hjelpe entreprenøren ut av de økonomiske utfordringene slik at virksomheten kan fortsette som en forbedret versjon av seg selv. Ved konkurs blir derimot virksomheten i utgangspunktet avsluttet, og verdien av entreprenørens aktiva blir fordelt blant virksomhetens kreditorer i henhold til spesifikke regler.

Kontraktenes stilling ved rekonstruksjon
Åpning av rekonstruksjonen i seg selv har ingen konsekvenser for entreprenørens kontrakter. Kontraktene fortsetter som før, med mindre partene blir enige om nye vilkår for å hjelpe entreprenøren ut av de økonomiske vanskelighetene eller entreprenøren benytter den ekstraordinære oppsigelsesadgangen som følger i en rekonstrukjonsprosess.

For kontrakter med offentlige byggherrer, må eventuelle endringer som foretas under rekonstruksjonen ikke være "vesentlige". KOFA-sak 2020/806 kan tilsi at byggherren likevel har noe større endringsadgang i forbindelse med en rekonstruksjonsprosess enn ellers. KOFA la i denne saken til grunn at oppdragsgiver lovlig kunne foreta en direkteanskaffelse fra en ny leverandør, da den opprinnelige leverandøren ble underlagt rekonstruksjon.

Fra et samfunnsøkonomisk ståsted vil det ofte være mer hensiktsmessig at den opprinnelige leverandøren fortsetter arbeidene på tilpassede vilkår enn at en ny leverandør skal fullføre arbeidene. Etter vårt syn kan det, ut fra anskaffelsesregelverkets formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser, argumenteres for at det vil være tillat å foreta påkrevde endringer i stedet for å bytte leverandør. Dette gjelder særlig innenfor entreprisefeltet, hvor entreprenørbytte ofte vil medføre forsinkelser og store ekstra kostnader, både for byggherren og samfunnet forøvrig. Det er imidlertid uansett en grense for hvor store endringer som kan aksepteres, også i rekonstruksjonsprosesser.

Kontraktenes stilling ved konkurs
En eventuell konkurs får direkte konsekvenser for entreprenørens kontrakter. Ved konkurs opprettes det et konkursbo, som styres av en bobestyrer. Konkursboet er ikke en part i entreprenørens kontrakter, og dermed er boet heller ikke bundet av kontraktene. Boet har imidlertid rett til å tre inn i kontraktene, men dette krever at boet har ressurser og ønske om å fortsette kontraktsarbeidet.

I tilfeller der boet velger å tre inn, er dette vanligvis bare en midlertidig løsning. Målet med inntreden vil ofte være å overføre kontrakten til en tredjepart, for eksempel en entreprenør som kjøper opp hele eller deler av konkursboet. En slik overføring av kontrakten til en ny entreprenør krever samtykke fra kontraktsmotparten, byggherren.

Fra byggherrens perspektiv er det ofte ønskelig å samtykke til boets forslag om å skifte entreprenør. Ifølge anskaffelsesregelverket krever samtykke at følgende tre vilkår er oppfylt:

1. Den nye leverandøren oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene,
2. det gjøres ingen andre vesentlige endringer i kontrakten, og
3. skiftet av leverandør skjer ikke for å omgå forskriften.

Ved konkurs hos en underentreprenør skjer det formelt sett ikke et skifte av avtalemotpart for oppdragsgiver. Utskifting av underentreprenør som følge av konkurs vil derfor normalt sett være i tråd med anskaffelsesregelverket. Imidlertid, i tilfeller der hovedentreprenøren har basert seg på den aktuelle underentreprenøren for å oppfylle kvalifikasjonskravene i konkurransen og/eller underleverandøren har hatt betydning for at hovedentreprenøren fikk tildelt kontrakten, må byggherren sørge for at den nye underentreprenøren er like god eller bedre enn den opprinnelige underentreprenøren på de aktuelle områdene.

Hvis det i tillegg til leverandørskiftet er påkrevd å gjøre endringer i kontrakten, må det foretas en vesentlighetsvurdering av endringene. Vesentlighetsvurderingen skal gjøres etter de samme retningslinjene som nevnt tidligere.

Byggherrens øvrige handlingsalternativer
Tidvis ser man eksempler på at oppdragsgivere velger å overta leverandørrollen selv, i egenregi. Hvis ikke oppdragsgiver selv har (nok) personell kan man ansette personell fra den konkursrammede virksomheten. Maskiner og utstyr kan kjøpes fra konkursboet. Det finnes spesifikke regler for direktekjøp under gunstige vilkår som kan være relevante i slike situasjoner.

Erfaringsmessig er det imidlertid sjelden at byggherren ønsker å overta arbeidet i egenregi. For de fleste byggherrer vil det være mer aktuelt å gjennomføre en hasteanskaffelse eller direktetildeling av de gjenværende arbeidene til en ny entreprenør. Den nye entreprenøren kan være en utenforstående tredjepart eller en aktør som allerede er involvert i prosjektet, for eksempel en underleverandør. Anskaffelsesregelverket har detaljerte regler om hvordan slike prosesser skal gjennomføres. Reglene tar sikte på å balansere byggherrens behov for å inngå en ny kontrakt raskt, med hensynet til konkurranse og likebehandling av nye potensielle leverandører.

Terskelen for å benytte unntaksreglene for hasteanskaffelser og direktetildeling er høy, men vil kunne være oppfylt i tilfelle av konkurs. Lovligheten må imidlertid vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Intensjonskunngjøring, som beskrevet ovenfor, kan være et aktuelt risikoreduserende tiltak for byggherren.

Hovedbudskap
Ved økonomiske utfordringer hos entreprenøren, der det ikke er åpnet konkurs, har byggherren en viss fleksibilitet og kan bidra til å løse leverandørens økonomiske problemer. Imidlertid må løsningene ikke medføre vesentlige endringer i kontrakten, for eksempel ved å endre den økonomiske balansen til fordel for leverandøren.

Hvis utfordringene ikke kan løses, og det åpnes konkurs hos entreprenøren, bør byggherren tidlig ta stilling til om det er ønskelig at konkursboet trer inn i kontrakten med påfølgende overføring av kontrakten til en ny entreprenør. I så fall bør oppdragsgiveren gå i dialog med bobestyrer for å sikre at det er grunnlag for å samtykke til overføring av kontrakten.

Hvis kontrakten ikke blir overført til ny entreprenør gjennom konkursbehandlingen, har byggherren tre handlingsalternativer:

1. Fullføre arbeidet selv i egenregi,
2. gjennomføre en ny ordinær konkurranse, eller
3. gjennomføre en hasteanskaffelse eller direktetildeling, hvis vilkårene for dette er oppfylt.

Hvilket handlingsalternativ som er mest aktuelt beror på en rekke forhold, herunder tid og kostnader, og må vurderes konkret. Intensjonskunngjøring kan være aktuelt for å redusere risiko for sanksjoner, særlig i forbindelse med større endringer i den eksisterende kontrakten eller ved en eventuell direkteanskaffelse.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.