Innlegg: God kostnadskontroll, men et flertall av prosjektene opplever kostnadsoverskridelse eller forsinkelse

Kostnad er en målbar og konkret størrelse. Kroner er noe alle har et forhold til og midlene har alltid en alternativ anvendelse – enten til andre samfunnsnyttige formål eller ved at bedrifter og skattebetalere kan beholde pengene selv. Derfor vekker det alltid reaksjoner når store prosjekter som for eksempel Livsvitenskapsbygget i Oslo blir vesentlig dyrere enn planlagt.

Fremdrift er et annet viktig suksesskriterium. Prosjekter gir kun nytte når de er ferdige og løsningen kan tas i bruk. Private bedrifter har et økonomisk insentiv til rask ferdigstillelse, men dette kan mangle i statlige prosjekter. Inntil et bygg, en jernbane eller en veg kan åpne for bruk binder det kun opp store ressurser. Forsinkelse fører derfor til at nytten av investeringen blir lavere enn om prosjektet hadde blitt gjennomført til rett tid.

Dette er et tema som engasjerer og som er et prioritert forskningsområde for Concept-programmet på NTNU. Etter hvert som flere prosjekter blir gjennomført, er det viktig å ha oversikt over prosjektenes resultater slik at man eventuelt kan sette inn tiltak for å forbedre dem.

Studien består av data fra 111 prosjekter vedtatt i årene 2001-2017 og ferdigstilt i årene 2005-2021. Prosjektene har en gjennomsnittlig størrelse på 2 300 millioner kroner og en samlet sluttkostnad på 248 milliarder 2023-kroner.

De to sentrale størrelsene i kostnadsestimater i store statlige prosjekter er styringsramme og kostnadsramme. Styringsrammen er prosjektets mål og angir grensen for hvor mye dette kan benytte uten videre fullmakter. Kostnadsrammen er Stortingets budsjett som er satt av for å finansiere prosjektet. Denne størrelsen inneholder en usikkerhetsavsetning. Det forventes ikke at usikkerhetsavsetningen skal gå med i prosjektet. Usikkerhetsavsetningen disponeres ikke av prosjektet, men reserveres på etat- eller departementsnivå. Styringsrammen settes stort sett alltid tilsvarende medianen til kostnadsestimatet (P50). Kostnadsrammen settes normalt til P85-nivå. Det innebærer at ideelt sett så burde omtrent 85 % av prosjektene gjennomføres med en sluttkostnad under kostnadsrammen og 50 % under styringsrammen. En sluttkostnad over kostnadsrammen defineres som en budsjett- eller kostnadsoverskridelse.

Resultatene av studien kan oppsummeres som følger:

• Gjennomsnittlige avvik fra kostnadsrammen er -5 %. Andelen over rammen er 27 %.
• Halvpartene av prosjektene har en sluttkostnad innenfor +/- 10 % av kostnadsrammen og om lag 70 % innenfor +/- 15 %.
• Gjennomsnittlig avvik fra styringsrammen er +5 %. Andelen over rammen er 58 %.
• Om lag halvparten av prosjektene opplever større eller mindre forsinkelser. I gjennomsnitt blir prosjektene forsinket med 10 måneder. Median forsinkelse er kun to måneder. Det betyr at det er et relativt stort antall svært forsinkede prosjekter som drar gjennomsnittet opp.
• Bygg- og anleggsprosjektene i utvalget blir i hovedsak ferdigstilt i tide eller med noe forsinkelse (93 % av bygg- og anleggsprosjektene var ferdigstilt innen seks måneder etter fristen). En del forsvarsprosjekter blir derimot forsinket med flere år.

Resultatene er svakere enn det de burde være. Det er en uønsket skjevfordeling i resultatene. Andelen over kostnads- og styringsrammer er høyere enn det de burde være hvis rammene hadde vært riktig kalibrert eller hvis de ansvarlige virksomhetene hadde vært i stand til å omsette ressurser til resultater i tråd med Stortingets forutsetninger.

De norske resultatene er likevel bedre enn det som rapporteres i den internasjonale forskningslitteraturen. Resultatene står også i kontrast til det medieskapte bildet om at «alle» statlige prosjekter opplever kostnadsoverskridelser, kanskje fordi media har en tendens til å sammenlikne med tidlige kostnadsestimater utarbeidet mens prosjekter er under planlegging og ikke formelt vedtatte budsjetter, eller fordi journalister ikke alltid er like opptatt av å skille mellom faste og løpende kroner.

Vi undersøker også andelen prosjekter som unngikk både kostnadsoverskridelse og forsinkelse. Her viser resultatene at 66 % ble gjennomført enten over budsjett eller ble forsinket. Det vil si, kun om lag en tredel av prosjektene kan ansees som fullt ut vellykkede etter resultatmålene for både tid og kostnad.

Det er med andre ord rom for forbedring. Enten har ikke kostnadsrammer og tidsplaner i tilstrekkelig grad tatt høyde for prosjektenes styringsmessige kompleksitet, eller så har ikke gjennomføringen vært god nok.

Studien viser også til prosjekter som er under gjennomføring og som opplever store kostnadsutfordringer, som for eksempel E39 Rogfast, Livsvitenskapsbygget og E8 Sørbotn-Laukslett. I både disse og flere andre prosjekter har kostnadsrammen vært nødt til å økes etter Stortingets budsjettvedtak, i gjennomsnitt med 63 %. Hvis utfordringene i disse prosjektene er representative for alle prosjekter som gjennomføres for tiden, er det en risiko for at resultatene på porteføljenivå kan bli vesentlig dårligere i fremtiden.

Figuren under viser foreløpig kostnadsøkning og forsinkelse i et utvalg prosjekter under gjennomføring. For eksempel ble E39 Rogfast opprinnelig vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 105 S (2016–2017). Da ble kostnadsrammen satt til 18 860 mill. 2016-kroner. Planen var den gang å åpne tunnelen for trafikk i 2024/2025. Prosjektet ble stoppet i 2019 etter at tilbud på første store tunnelkontrakt indikerte at kostnadsrammen ikke ville være tilstrekkelig. Gjennom behandlingen av Prop. 54 S (2020–2021) vedtok Stortinget en ny kostnadsramme på 24 800 mill. 2020-kroner. Åpning ble da planlagt til «tidligst 2031». I løpet av kort tid ble prosjektet med andre ord 20 % dyrere og sju år forsinket.

Til slutt peker studien på noen forhold som kan bidra til å forbedre praksis:

• Prosjektene bør pålegges å utarbeide sluttrapporter i et håndterbart format, og kunnskapen fra disse bør brukes aktivt i prosjekt- og virksomhetsstyringen.
• Det er behov for mer kunnskap om de særskilte utfordringene i store eller svært store prosjekter.
• Det bør etableres et standardisert oppsett for årsfordelt prosjektregnskap som muliggjør enkel sammenlikning med opprinnelig vedtatt styrings- og kostnadsramme.
• Det bør etableres krav til formell prosjektavslutning innen, for eksempel, 12 måneder, med mindre ekstraordinære forhold tilsier noe annet.
• Tidsmål bør kvalitetssikres på samme måte som kostnad og det er behov for økt oppfølging og vektlegging av fremdrift i og avslutning av prosjekter.

Prosjektledere kan med fordel ha økt oppmerksomhet om punktene over, men etablering av krav og oppfølging er et eieransvar. De ansvarlige virksomhetene må utøve et mer aktivt prosjekteierskap, men det øverste ansvaret ligger til syvende og sist på departementsnivå.

Dette er et leserinnlegg, og meninger i innlegget står for forfatternes regning.