Innlegg: Megaprosjekter med megaproblemer

Prosjekter er forskjellige, og å repetere tidligere praksis og bruke nøkkeltall fra gjennomførte prosjekter kan lede galt av sted hvis man står overfor en type prosjekt som man aldri har gjennomført før. Siden årtusenskiftet har begrepet megaprosjekt blitt brukt i faglitteraturen om prosjekter som både er spesielt store og som støter på spesielle utfordringer.

Bent Flyvbjerg fra Saïd Business School ved University of Oxford har gjort seg bemerket for sine mange spissformuleringer om hvorfor prosjekter mislykkes. Han har blant annet formulert det han kalte «megaprosjektenes jernlov». Den lyder som følger: «Over budget, over time, over and over again». Også i Norge har en del svært store prosjekter, som for eksempel Follobanen, opplevd utfordringer som har fått store kostnadskonsekvenser.

Kjennetegn ved megaprosjekter

Det er etter hvert en omfattende vitenskapelig litteratur om megaprosjekter. Basert på en gjennomgang av ulike studier og intervju med åtte ressurspersoner fra jernbanesektoren, peker masteroppgaven på følgende kjennetegn ved megaprosjekter:

• En estimert kostnad på minst 10-15 milliarder kroner
• Stor grad av kompleksitet og mange avhengigheter innad i prosjektet
• Stor sannsynlighet for økning i omfanget underveis i planlegging og utbygging
• Planleggings- og utbyggingstid på 10 år eller mer
• Mange interessenter og stor offentlig oppmerksomhet.

Det som i tillegg gjør slike prosjekter spesielt krevende er at den lange gjennomføringstiden kan innebære manglende kontinuitet i prosjektorganisasjonen og at erfaringen med denne typen prosjekter har vært svært begrenset, bortsett fra i oljeindustrien.

Årsaker til kostnadsøkninger

Ut ifra dette er det neppe overraskende at disse prosjektene er spesielt utsatt for kostnadsøkninger. Men uten å kjenne årsakene, er det krevende å gjøre noe med dem. Oppgaven peker på følgende som de viktigste årsakene til økte kostnader:

Manglende evne til å utnytte erfaringer fra gjennomførte prosjekter: Kostnadsestimater bygger ofte på erfaringstall, men uten at disse blir kontinuerlig oppdatert, blir det fort «søppel inn, søppel ut». I tillegg er sammenhengen mellom individkompetanse og erfaringskompetanse ofte svak, og evnen til å lære av tidligere feil fraværende (sitater i kursiv under er fra intervjuobjekter i oppgaven).

I motsetning til i Sverige, hvor de er veldig disiplinerte, jobber i strukturer og har kultur for å ta ting videre, er nordmenn skrudd sammen helt annerledes. Hvis vi får høre at det gikk galt på et annet prosjekt så er ikke det noe vi skal lære av det. Vi skal gjøre det på vår måte, og kommer ikke til å gjøre de feilene de har gjort. [...] Verken i Bane NOR, Statens vegvesen eller Statsbygg er det god kultur for å bringe dårlige erfaringer videre og iverksette tiltak som gjør at disse dårlige erfaringene ikke skal få lov til å gjenta seg i nye prosjekter (Int. 5)

Manglende ressurser i tidligfase: Etter tiår knapt nok uten jernbanebygging, var den jernbanetekniske kompetansen i Norge begrenset ved årtusenskiftet. Det har blitt bedre, men dagens prosjekter kan fortsatt preges av fortidens feil. Kostnadsestimater utarbeidet i konseptvalgutredninger (KVU) og eksterne kvalitetssikringer av disse (KS1) har ofte vist seg å være altfor optimistiske. Hvis man ikke har tilstrekkelig intern kompetanse, er det også krevende å avdekke mangler i arbeid som eksterne gjennomfører på ens vegne.

Prosjektoptimisme: Det forrige henger sammen med den menneskelige tendensen til å se bort fra det som er krevende og legge vekt på det som er positivt. Da ender man ofte opp, bevisst eller ubevisst, med å undervurdere både kostnad og omfang.

Når en er i tidligfase og synes det er et bra prosjekt så vil man ikke skru opp kostnadene fordi da risikerer man at det ikke blir bygd noe i det hele tatt. Man roper ikke ulv før man må. Det kan også spille inn at man er forsiktig i estimeringen og tror alt går glatt (Int-2).

Jeg vil begynne å snakke litt om kulturreisen vi har vært på. Vi kommer fra en kultur det handler om å få gjennom prosjekter. I noen tilfeller har man bevisst lagt kostnadslisten lavt for å få gjennom prosjekter og få prioritet. Så vet man at man får de bevilgningene uansett. Det er en kultur vi kommer fra (Int-7).

Manglende evne til å estimere reell markedsusikkerhet: Markedet blir ofte identifisert som den viktigste usikkerhetsfaktoren i usikkerhetsanalyser. Likevel dukker den gjerne opp som en av de viktigste årsakene til kostnadsoverskridelser i megaprosjekter. Det kan skyldes at den merkantile risikoen i slike prosjekter ikke kan diversifiseres bort på samme måte. For kontrakter på flere milliarder kroner, er det ingen norsk entreprenør som kan leve med at går dårlig. Da må tilbudene ta høyde for denne risikoen. Det er en annen måte å tenke på enn det norske byggherreorganisasjoner har vært vant til.

Den globale risikoen som markedet må ta høyde for evner ikke de norske byggherreaktørene å prise inn. Fordi deres måte å prise det på er nedenfra og opp. Så bruker man kjente priser fra veg- eller baneprosjekter rundt omkring. Det blir ikke tilstrekkelig i så store kontrakter. Spesielt når det også er totalentrepriser. Da vil styret kreve 10 % ekstra på alle totalentrepriser og 10 % på alle prosjekter over 1 milliard. Når man åpner konvolutten og ser de store tallene får man høre at det er markedet som har vært en stor prisøkning. Det er ikke sikkert det er markedet. Det kan jo være at det er kalkylen din som ikke har skjønt markedsmekanismene (Int-5).

Tiltak for bedre kostnadskontroll

Masteroppgaven avsluttes med en del forslag til hva som kan gjøres for å forbedre kostnadsestimeringen og -kontrollen i de aller største jernbaneprosjektene.

Bedre grunnlagsdata: I estimering av jernbaneprosjekter benyttes såkalte byggeklosser som beskriver omfang og kostnad av ulike elementer og som indeksjusteres årlig. Det er nyttig – hvis byggeklossene bygger på riktige og oppdaterte data. Både Jernbanedirektoratet/ Bane NOR og Statens vegvesen har hatt store utfordringer med aggregering og bruk av data fra gjennomførte prosjekter.

Vi må bli flinkere til å få kjørt resultatene fra store prosjekter tilbake i en kostnadsdatabank, slik at vi stadig har ferske tall der som gjenspeiler nytt regelverk og nye måter å gjøre ting på (Int-2).

Bedre og omfangskontroll: Hvorfor skal man nøye seg med det nest beste hvis det beste er tilgjengelig? Det er lett å si ja når man benytter andres penger, men selv den norske stats lommebok er ikke ubegrenset.

Isolert sett kan det være rasjonelt å bytte en rekke fungerende komponenter når man først forbedrer en jernbanestrekning, men hvis dette ikke er en del av det avtalte prosjektomfanget, vil dette normalt føre til høyere kostnader enn planlagt.

Man gjør for eksempel ikke noe uten å bytte kontaktledningsanlegg. Selv om det ikke trengte å byttes før om ti år, så gjør man det når man først er der. Det er veldig lett for å utvide fra det som er skissert i en utredning eller hovedplan, som i utgangspunktet så for seg å gjøre det mest nødvendige (Int-2).

Bedre estimeringsverktøy og kommunikasjon av usikkerhet: Kostnadsestimering av kjent omfang basert på modne prosjekter er mindre krevende enn i tidlig fase. De siste årene har Jernbanedirektoratet og Bane NOR lagt vekt på oppdatering av datagrunnlag og utvikling av fagmiljøer for kostnadsestimering, også i tidlig fase. Det kan gi positive resultater.

Avsluttende merknader

I løpet av de siste 10 årene har mye av handlingsrommet i statsbudsjettet blitt tatt ut i form av økende bevilgninger til samferdselsformål. Det har medført at kostnadsøkninger i ett prosjekt ikke nødvendigvis har gått ut over andre prosjekter. Det er en luksus vi ikke kan unne oss i årene fremover. Det vil bli rom for færre prosjekter og mindre aksept for kostnadsøkninger.

Jernbanesektoren har opplevd store utfordringer med kostnadsøkninger i tidlig fase i de aller største prosjektene. I denne artikkelen har vi pekt på hva som kjennetegner megaprosjekter, hvorfor disse ofte opplever kostnadsøkninger, og hva man kan gjøre med det. Mange av funnene og anbefalingene er i ferd med å bli implementert i Jernbanedirektoratet og i Bane NOR. Utviklingen i årene fremover vil vise om de har hatt effekt.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.