Innlegg: Tolkning av arealplaner – og kommuner som går for langt

Som kjent er et midlertidig forbud mot tiltak også på trappene i Bærum kommune. Et vedtak om bygge- og deleforbud skal behandles i Planutvalgets møte 13. oktober. Det vil ha varighet frem til den nye kommuneplanens arealdel blir vedtatt våren 2023, og forbudet vil i hovedsak gjelde i områder med småhusbebyggelse. Begrunnelsen er at kommunen gjentatte ganger hadde fått opphevet avslag om tomtedelinger i klagesaker hos Statsforvalteren. Også i Bærums nabokommuner, Asker og Oslo, har man erfart at kommunen har fått opphevet vedtak om avslag om tomtedelinger/tomtestørrelse og antall boliger. Men hvorfor har saker om tomtestørrelse og boligantall skapt så store utfordringer for kommunene?

I flere av sakene har det dreid seg om uenighet om hvor tydelige bestemmelser og kartangivelser som må følge av arealplanen for å kunne slutte at det foreligger hjemmel for avslag. Dette er i praksis et spørsmål om hvilke klarhetskrav som kan stilles til arealplaner dersom et tiltak skal avslås.

Utgangspunktet er at grunneier fritt kan utnytte sin eiendom innenfor grensene som følger av lov eller bestemmelser gitt i medhold av lov. Dette er et utslag av eierrådigheten og legalitetsprinsippet. En tiltakshaver har krav på å få innvilget en søknad om tillatelse til tiltak, dersom tiltaket er i tråd med bestemmelsene i plan- og bygningsloven med forskrifter, og arealplaner. En hjemmel som tillater inngrep i eierrådigheten må være klart utformet. Av dette følger at en reguleringsplans innhold og rettsvirkninger må fremgå på en tilstrekkelig klar og entydig måte for å kunne hjemle avslag på en søknad om tiltak. Som Sivilombudet uttalte i Årsmeldingen for 1990 s 160: «[d]et klare utgangspunkt i byggesaker er at det som ikke uttrykkelig er forbudt er tillatt.» Tilsvarende gjelder i delesaker.

Det teoretiske utgangspunktet synes å være klart nok, men har likevel skapt utfordringer for tiltakshavere og kommuner.

I senere tid er det kommet to sentrale uttalelser som bør nevnes. Kommunal- og distriktsdepartementet avga uttalelse om tolkning av arealplaner 5.11.2021, og uttalte da at en bindende byggegrense ikke kan tolkes inn i en arealplan kun fordi eksisterende bygninger er tegnet inn. Som departementet uttalte det: «Det skal framgå klart og entydig av planen at inntegningen på plankartet er juridisk bindende.» Kort tid etter denne uttalelsen, kom Sivilombudet med en uttalelse 21.1.2022 der Sivilombudet uttalte at en inntegning av tomtegrenser på plankartet uten tilhørende bestemmelser om at tomtegrensene var juridisk bindende heller ikke var tilstrekkelig klar avslagsgrunn.

Enkeltsaker i Oslo, Asker og Bærum viser at kommunene eksempelvis har tillagt inntegninger på plankartet for stor vekt, gitt retningslinjer for stor betydning og vedtatt bestemmelser i kommuneplan som skulle supplere eldre reguleringsplaner og dermed forsøkt å begrense hvilke tiltak som er tillatt etter de eldre planene. Dette har vært tolkninger som Statsforvalteren har satt foten ned for, fordi avslagene gjennomgående ikke har vært begrunnet i tilstrekkelig klare og entydige forbudshjemler i arealplanene.

Felles for flere av sakene er at det dreier seg om reguleringsplaner av noe eldre dato, hvor bestemmelsene om utnyttelsesgrad åpner for ytterligere fortetting, men kommunen likevel har ment å ha avslagsgrunn for fortetting på annet grunnlag – eksempelvis knyttet til tomtegrenser/tomtestørrelse og boligantall. Reguleringsplanene kan gjerne ha blitt vedtatt i forbindelse med den første utbyggingen av et område, tilpasset den tids boligpolitiske strategi og boligetterspørsel, men viser seg dårlig tilpasset dagens utbyggingsbehov. Konsekvensen er at reguleringsplanene ikke har inneholdt tilstrekkelig klare forbudshjemler for en videre utvikling.

Det synes som at presskommunene nå må ta konsekvensen av at kommunene har hatt en for lav egen reguleringsaktivitet. De eldre reguleringsplanene har ikke blitt oppdatert for å svare klart på hva kommunens politiske vilje er for de aktuelle områdene. Bruk av kommuneplanens arealdel for å gi ytterligere styring for forståelsen av reguleringsplanene har vist seg krevende. Konsekvensen har vært et plangrunnlag som ikke tilfredsstiller krav til klarhet og har dermed ikke fungert som styringsverktøy slik det er forutsatt. Dette har skapt uforutsigbarhet for utbyggere og naboer, og klagesaker som går over lang tid. I Bærum kommune har det da også resultert i et varsel om vedtak om midlertidig forbud, med en potensiell båndlegging i flere år. Det er å håpe at presskommuner avsetter midler til mer aktivt reguleringsplanarbeid, slik at eldre reguleringsplaner blir erstattet av nye reguleringsplaner som kan fungere som reelle informasjons- og styringsverktøy.

Dette er et leserinnlegg og meninger i innlegget står for forfatterens regning.