I korte trekk handler byggevareforordningen om hva som skal til for at en byggevare lovlig kan omsettes og brukes i EU/EØS-landene. Ambisjonen er å sikre at byggene vi omgir oss med holder en viss byggeteknisk minstestandard. Tekniske krav til bygg har imidlertid alltid vært medlemsstatenes hegemoni, slik at EU har måttet se hen til andre deler av byggeprosessen enn sluttproduktet for å oppnå sitt formål. Kompromisset ble at man stiller krav til produksjonen av (og dokumentasjonen til) byggevarene som skal inngå i bygget. «Kvalitetsstempelet» er CE-merket og en tilhørende samsvarserklæring (ofte kalt ytelseserklæring). Merkingen og samsvarserklæringen er i og for seg ikke noe nytt, og flere av prinsippene kjenner vi fra byggevaredirektivet (1989).
Det er flere nyheter i forordningen, men en av de mest interessante er kanskje regelverkets rekkevidde. Mens tidligere direktiv tillot alternative ordninger på nasjonalt plan, må man nå pent føye seg etter EU. Norske myndigheter har ikke lenger myndighet til å anerkjenne noe annet enn EUs dokumentasjonsregime. Totalt er nå hele 75-85 prosen av alle byggevarer på det norske markedet omfattet av regelverket. Er man innenfor forordningen, så er det en rekke krav man må etterleve, blant annet knyttet til varsling om avvik og lagring av dokumentasjon. De viktigste forpliktelsene retter seg imidlertid mot produksjonsprosessen, og dokumentasjonen av denne. Konkret innebærer forordningen to ting: For det første (i) må byggevaren (eller dens emballasje mv.) være påført et CE-merke forut for omsetning. Av merket fremgår det noe informasjon, hovedsakelig knyttet til produsent, verifikasjonssystem og enkelte egenskaper. For det annet (ii) må produsenten ha utstedt en såkalt samsvarserklæring for produkttypen. Erklæringen skal inneholde omfattende informasjon om produktet samt tilvirknings- og verifikasjonsmåten.
Hvis det mangler CE-merking eller samsvarserklæring, er utgangspunktet at det er forbudt å omsette varen. Eventuell bruk vil stride mot norsk lov og dermed også utgjøre et kontraktsbrudd etter NS-standardene – med de følgene det fører med seg. Det er derfor viktig å ta stilling til om byggevaren man benytter, er omfattet av forordningens regime eller ei.
Inngangsporten er i realiteten de tekniske standardene som er utarbeidet på EU-plan: Er byggevaren omfattet av en slik harmonisert teknisk standard (for eksempel NS-EN 1090), kommer forordningens regler og krav til anvendelse. Disse teller per 1. januar 2018 over 600 i antall.
I praksis innebærer denne inngangsvilkåret at man må se hen til materialet på byggevareinfo.no eller EUs NANDO-database, hvor standardene for hver produktgruppe ligger tilgjengelig. I praksis vil ikke disse databasene alltid føre brukeren i mål, da søk som regel vil resultere i flere standarder. Det er mange som har behov for bistand når man skal vurdere hvilken standard, om noen, som kommer til anvendelse for et bestemt produkt. Søker man på prefabrikkerte betongprodukter, får man for eksempel opp cirka 25 standarder. I slike tilfeller er man henvist til å søke bistand fra DiBK og relevante bransjeorganisasjoner. For eksempel har Norsk Stålforbund kompetanse knyttet til standardvalg for ulike stålkonstruksjoner.
Kommer man til at det aktuelle produktet ikke er omfattet av noen harmonisert standard, er man normalt ikke forpliktet etter forordningen. Det finnes imidlertid ett unntak fra dette, og det er at byggevaren er omfattet av en såkalt europeisk teknisk bedømmelse – et dokument man gjerne får utarbeidet om man ønsker markedsfordelene av fri omsetning innenfor det europeiske markedet. I Norge er det SINTEF som utsteder slike bedømmelser. Det vanligste er likevel at byggevaren er omfattet av en harmonisert standard.
Erfaringsmessig knytter mange tvister seg til dette stadiet: Entreprenøren som leverer pukk, mener han leverer en byggevare som ikke må dokumenteres i henhold til forordningen, mens byggherren mener det motsatte. Eller så kan posisjonene være byttet i en situasjon hvor leveranser fra en sideentreprenør er problematiske i lys av forordningen, slik at byggherren kan bli ansvarlig overfor andre sidestilte entreprenører for tiden som går med til eventuell omlevering.
Nylig bisto vi en entreprenør som i et byggeprosjekt hadde benyttet pukk som ikke var CE-merket. Byggherren mente av den grunn at pukken ikke var lovlig og kontraktsmessig, og krevet omlevert pukk med CE-merke og samsvarserklæring fra produksjonstiden. Ettersom grunnmuren var tilnærmet ferdigstilt, ville omlevering (med nødvendig riving/demontering) satt prosjektet vesentlig tilbake, og påført entreprenøren store tap.
Det avgjørende spørsmålet viste seg å være hvordan pukken var blitt knust. I denne saken hadde entreprenøren, som også hadde forestått sprengings- og gravearbeidene, benyttet et mobilt pukkverk på byggeplassen. Dette viste seg å bli sentralt da man i et slikt tilfelle ikke anså pukken for å ha blitt omsatt på markedet før den ble benyttet i byggegropa. Manglende CE-merke og samsvarserklæring utgjorde derfor ikke brudd på forordningen. Hadde entreprenøren derimot hentet pukken fra sitt mobile verk på naboprosjektet, ville løsningen trolig blitt en annen. Saken illustrerer at reglene griper inn i praktiske sider av byggeprosjekter, og at selv små detaljer kan få avgjørende betydning for utfallet av tvistene.
Normaltilfellet er likevel at byggevaren er omfattet av en harmonisert teknisk standard, og at man derfor må følge forordningens system. En av CE-merket og samsvarserklæringens viktigste funksjoner er å angi byggevarens «vesentlige egenskaper». Dette er egenskaper som normalt er av stor betydning for det ferdige bygget, som for eksempel brannmotstand, mekanisk motstandsevne og energieffektivitet. I det enkelte tilfellet vil de fremgå av den harmoniserte standarden.
Disse egenskapene skal verifiseres – dokumenteres – i tråd med forordningens krav, og fremgangsmåten vil avhenge av byggevaren, eller rettere sagt, hvilket av de fem verifikasjonssystemene den faller inn under. For eksempel innebærer verifikasjon etter systemet 2+, som er vanlig for stålkonstruksjoner, at produsenten må ta stikkprøver under tilvirkningen, for å vise samsvar med fastsatte ytelser. I tillegg må produsenten, under samtlige systemer, gjennomføre produksjonen i henhold til utarbeidet plan for fabrikasjonskontroll i fabrikk (FPC).
Utarbeidelse av nevnte FPC forutsetter ofte – for eksempel for prefabrikerte takstoler – at man må ha et FPC-sertifikat. Dette kan man få av et sertifiseringsorgan som er godkjent for den aktuelle produkttypen og klassen. Sertifiseringsorganet vil, ved siden av førstegangsinspeksjon, føre tilsyn på årlig basis. Mister produsenten sertifikatet, for eksempel fordi nevnte FPC ikke overholdes, kan ikke produktene (som produseres uten sertifikatet) omsettes i EU/EØS-landene – selv om produksjonen rent faktisk er uendret, og produktene teknisk sett har like gode egenskaper som da de ble produsert under sertifikatet.
Det understrekes at CE-merket på ingen måte er et stempel for mer eller mindre god teknisk kvalitet. Tvert om fokuserer regelverket på dokumentasjon og åpenhet rundt de egenskaper som anses for å være sentrale, slik at aktører i de enkelte landene selv kan ta stilling til om varen er god nok til å møte nasjonale tekniske kravene. Dessuten er testing normalt begrenset til stikkprøver av et fåtall produkter. Paradoksalt nok så kan selv den (teknisk sett) beste byggevaren være i strid med forordningen, mens «mandagsprodukter» uten problemer kan møte regelverkets krav. Det er for eksempel ikke noe i veien for å få CE-merket et vindu som i henhold til NS-EN1221 har regntettsklasse 0. Men etter TEK17 er det selvsagt uaktuelt å bruke det i norske bygg. At en byggevare er CE merket betyr etter dette ikke at den er egnet i Norge.
Norske aktører stilles etter dette overfor et tresporet system med selvstendige krav i (i) forordningen, (ii) nasjonale tekniske krav og (iii) kontrakt. Totalbildet er krevende å forholde seg til, og avvik vil kunne få meget store konsekvenser.
Mange, ikke minst innenfor byggebransjen, finner derfor trøst i at forordningen inneholder unntak for produkter som er individuelt produsert. Ettersom mange konstruksjoner og løsninger produseres på bestilling, kan regelen tilsynelatende utgjøre et praktisk viktig unntak. Men det er grunn til å være forsiktig med å lene seg på denne unntaksregelen: For at et produkt skal være fritatt, må fremstillingen av produktet nemlig ha vært utenfor produsentens «normale produksjon». Det er altså ikke tilstrekkelig at man spesialbestiller stålkonstruksjonen. Dersom tilvirkningen av konstruksjonen er innenfor stålverkstedets normale produksjon, vil forordningens krav likevel gjelde fullt ut.
I og med at formålet med forordningen (blant annet) er å sikre en viss byggeteknisk standard, kan det etter vårt syn virke kontraproduktivt å frita en produsent å følge forordningens krav kun fordi den aktuelle produsenten ikke driver med denne typen produksjon til vanlig. I våre øyne tilsier dette tvert om at man ilegges skjerpede krav. Det er usikkert hvordan DiBK vil praktisere denne regelen.
Det finnes også et unntak for byggevarer produsert på byggeplass, for eksempel ved tilvirkning av plasstøpte betongfundamenter. Men heller ikke her har man avklart unntakets rekkevidde, slik at det er usikkert i hvilken grad man kan komme unna regelverket ved å flytte deler av produksjonen ut av beskyttede produksjonshaller. Hvis formålet er å sikre en byggeteknisk standard, kan det argumenteres for at man bør oppmuntre til bruk av «rene» og upåvirkede fremstillingsprosesser – noe som ikke alltid lar seg gjøre på byggeplassen. For øvrig vil komponentene som vil inngå i det tilvirkede produktet kunne være omfattet av regelverket. Det sparsommelige kildetilfanget gjør det risikabelt å bevege seg utenfor det dokumentasjonsregimet som i utgangspunktet gjelder.
Enda tydeligere blir faren når man tar i betraktning at DiBK har svært vidtgående hjemler til både å hindre at en vare blir gjort tilgjengelig på markedet, og tilbakekalle byggevarer som allerede er på markedet. Man trenger neppe noen livlig fantasi for å forstå at slike sanksjoner kan føre til omfattende forsinkelser og tap. Byggevareaktørene har derfor alt å tape på å gå på akkord med dette regelverket.
Likevel ser vi ofte at både entreprenørene og byggherrene, trolig ubevisst, tar store sjanser. En gjenganger er særlig at man viser til resultater fra tekniske tester som substitutt for manglende CE-merke og samsvarserklæring. Andre ganger fremlegges prosjekteringsunderlag og «erklæringer» fra tredjeparter om produktets egnethet mv. Ingen av delene gjør nytten, og selv all verdens dokumentasjon på at en vare er «god nok» vil ikke kunne avhjelpe manglende etterlevelse av EU-regelverket.
Et regelverk som fokuserer på prosess og formalia, i stedet for realiteter, fremstår mindre tilfredsstillende. Markedsaktørene tvinges inn i et formalistisk system hvor avvik lett kan innebære meget store tap, uten at regelverket er tydelig nok til å sikre lik praksis og forutberegnelighet for omsetningsleddene, og som ofte gjør det svært vanskelig for byggherren å kontrollere om leveransen han har betalt for, er lovlig. Uklarhetene innebærer også at regelverket er svært ressurskrevende å følge opp: Årlig legger reglene beslag på utrolige 25 milliarder kroner – tilsvarende 0,6 prosent (1,3 prosent for små virksomheter) av byggevareomsetningen i Europa. De samme uklarhetene er også bakteppet for at EU nå i følge flere rapporter ønsker å revidere forordningen. Endringene som er på trappene skal sikre like-
artet praksis på tvers av landegrensene, legge til rette for forenklede fremgangsmåter, tette informasjonshull, og lempe ressursdrivende dokumentasjonskrav. Systemet er imidlertid tung-
rodd, og det er ventet å ta lang tid før endringene trår i kraft.
Vi må derfor leve med usikkerheten en stund til. I mellomtiden er rådene klare:
- Øk bevissthet rundt byggevarebruken, og EU-regelverket, i bedriften/prosjektet. Krav til byggevarer bør være et naturlig tema i avtalen/i oppstartsmøter og i intern opplæring.
- Allier deg med seriøse og kompetente aktører for å redusere sannsynligheten for avvik.
- Iverksett prosedyrer for å sikre etterlevelse av regelverket, både knyttet til mottak og oppbevaring av nødvendig dokumentasjon – enten du er byggherre eller leverandør.
- Og til (særlig de offentlige) byggherrene: Vurder å be om dokumentasjon for systemer for etterlevelse av forordningens krav i anbudsfasen – for på den måten å sikre at den leverandør som velges har EU-spesifikke produktkrav.
